Une proposition déposée au Parlement ukrainien entend régler le sort des avenants ayant modifié le prix unitaire du gaz naturel, de l’électricité, de l’essence et du gazole dans les marchés publics depuis 2021. Ces accords, souvent conclus au plus fort de la volatilité énergétique, font aujourd’hui l’objet de contentieux après l’adoption par la Cour suprême d’une interprétation plus restrictive de la limite légale de 10 %.

La Verkhovna Rada d’Ukraine l’a annoncé mercredi 14 octobre 2026. Enregistré la veille sous le numéro 16127-1 par la députée Liudmyla Buimister, le texte constitue une alternative au projet gouvernemental no 16127 et sera examiné en premier lieu par la commission du développement économique.

L’origine du différend réside dans une disposition autorisant une hausse du prix par unité allant jusqu’à 10 % en proportion de l’évolution du marché, à condition de ne pas augmenter la valeur totale du contrat. Deux lectures étaient possibles : considérer les 10 % comme un plafond cumulé pendant toute la durée du marché, ou comme une limite applicable à chaque ajustement provoqué par une nouvelle fluctuation.

Pendant plusieurs années, les acteurs de la commande publique ont largement suivi la seconde interprétation. Des explications officielles publiées en 2014, 2016, 2019 et 2020 admettaient des ajustements répétés lorsque chacun était documenté et proportionné. Le budget total restant identique, l’augmentation du prix unitaire se traduisait généralement par une réduction des volumes livrés.

Ce dispositif a pris une importance majeure en 2021. Selon les données reprises dans l’exposé des motifs, le prix moyen pondéré de l’électricité sur le marché journalier de la zone interconnectée ukrainienne est passé de 1 481,31 hryvnias par MWh hors TVA en janvier à 3 160,17 hryvnias en décembre. Cette progression d’environ 113 % a rendu certains contrats conclus en début d’année lourdement déficitaires pour les fournisseurs.

Les parties ont alors signé des avenants afin de rapprocher les tarifs contractuels de la réalité du marché. Les promoteurs du texte soulignent que ces documents étaient publiés, accompagnés de justificatifs et conclus conformément à la doctrine administrative disponible. Pour les acheteurs publics, cette solution permettait aussi d’éviter une rupture immédiate de l’approvisionnement, même si elle réduisait les quantités obtenues avec le même budget.

La situation juridique a basculé avec l’arrêt rendu le 24 janvier 2024 par la Grande Chambre de la Cour suprême dans l’affaire no 922/2321/22. Les juges ont admis plusieurs modifications successives, mais décidé que leur effet cumulé ne pouvait porter le prix unitaire à plus de 10 % au-dessus du prix initial sur l’ensemble de la durée du contrat. Une décision de novembre 2025 a repris la même analyse.

Des procureurs ont ensuite demandé l’annulation de certains avenants et la restitution de sommes versées pour des produits déjà fournis et consommés. D’après l’exposé des motifs, la signature de tels accords a également contribué à l’ouverture de procédures pénales visant des responsables d’organismes adjudicateurs et d’entreprises. La difficulté tient donc au fait que des comportements fondés sur des instructions administratives antérieures sont évalués à la lumière d’une jurisprudence apparue plusieurs années plus tard.

La proposition no 16127-1 établit plusieurs conditions cumulatives. L’avenant doit avoir été conclu après le 1er janvier 2021, porter sur l’un des quatre produits énergétiques énumérés, répondre à une fluctuation réelle et démontrable du marché et respecter le mécanisme légal de modification du prix. Il ne doit en aucun cas avoir augmenté le montant global du marché public.

Lorsqu’un accord remplit tous ces critères, sa conclusion serait réputée licite. Elle ne pourrait, à elle seule, justifier une sanction, une déclaration de nullité ou la récupération des paiements effectués. Le projet ne protège toutefois ni la falsification de documents, ni les ententes, ni la corruption, ni le détournement de fonds, ni les conflits d’intérêts et autres infractions pouvant être établies indépendamment de l’avenant.

Le dispositif ne remettrait pas davantage en cause les décisions de justice définitives. Les situations ayant déjà fait l’objet d’un jugement passé en force de chose jugée avant l’entrée en vigueur de la loi resteraient inchangées. Il en irait de même pour les sommes déjà restituées ou recouvrées, ce qui exclut une réouverture générale des dossiers clos.

Cette limite préserve la stabilité judiciaire, mais elle pourrait créer une différence de traitement entre fournisseurs placés dans des situations comparables. Celui dont le procès est terminé ne bénéficierait pas de la nouvelle règle, contrairement à celui dont l’affaire est encore pendante. Le Parlement devra donc apprécier si cette distinction est le prix nécessaire du respect de l’autorité de la chose jugée.

La question de la rétroactivité est au cœur du débat constitutionnel. L’article 58 de la Constitution ukrainienne interdit en principe l’application rétroactive des lois, sauf lorsqu’elles suppriment ou atténuent la responsabilité d’une personne. L’auteure estime que son mécanisme relève de cette exception, puisqu’il élimine des conséquences défavorables pour ceux qui se sont fiés de bonne foi aux positions officielles de l’État.

Cette justification peut néanmoins être contestée. Les opposants pourraient soutenir que l’annulation civile d’un contrat et la restitution de sommes ne constituent pas nécessairement une responsabilité au sens de l’article 58. Ils pourraient aussi s’interroger sur l’effet d’une intervention législative dans des procédures encore en cours et sur l’équilibre entre la confiance légitime des cocontractants et le droit de l’État de récupérer des paiements indus.

Le projet gouvernemental no 16127 privilégie une voie plus simple : supprimer la disposition transitoire contestée en raison des doutes relatifs à la Constitution et au Code civil. Pour Liudmyla Buimister, cette suppression ne résout pas le problème matériel, car les avenants anciens continueraient d’être jugés selon une jurisprudence postérieure sans prise en compte explicite des orientations administratives qui existaient au moment de leur signature.

Les enjeux dépassent les seuls tribunaux. Des recouvrements massifs pourraient fragiliser des fournisseurs, entraîner leur insolvabilité et perturber d’autres marchés en cours. Les hôpitaux, écoles, unités militaires, services d’eau et installations de chauffage risqueraient alors de basculer vers un fournisseur de dernier recours, avec une formule tarifaire particulière et potentiellement plus coûteuse pour les collectivités publiques.

La protection de la continuité des services doit toutefois être mise en balance avec celle des deniers publics. La stabilité du montant total d’un contrat ne garantit pas l’absence de préjudice si les hausses successives du prix unitaire réduisent fortement les volumes et imposent un nouvel achat anticipé. La qualité des justificatifs de marché, le lien causal avec chaque modification et la proportionnalité des ajustements seront donc déterminants.

Les commissions chargées des politiques juridique, énergétique, financière, budgétaire, anticorruption et européenne participeront à l’examen du texte. S’il est adopté, il entrera en vigueur le lendemain de sa publication. Son efficacité dépendra surtout d’une application rigoureuse des critères cumulatifs, afin de réparer l’insécurité juridique sans transformer une exception ciblée en immunité générale pour des modifications abusives de marchés publics.